Sumber Kewenangan Pembentukan Peraturan Perundang Undangan




Pengertian Kewenangan

Pengertian kewenangan menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah hak dan kekuasaan yang dipunyai untuk melakukan sesuatu, dalam konteks pembentukan perundang-undangan  berarti kekuasaan untuk membuat/membentuk peraturan perundang-undangan yang sah dan berlaku mengikat dengan atau tanpa hak melimpahkan tanggung jawab kepada orang lain. Menurut Ibrahim dalam “Penggunaan Wewenang Menurut Hukum” menjelaskan bahwa wewenang adalah kekuasaan hukum untuk mematuhi aturan hukum dalam lingkup menjalankan kebijakan publik.

Sedangkan menurut Sutarto berpendapat wewenang adalah hak seseorang untuk mengambil tindakan yang diperlukan agar tugas serta tanggung jawabnya dapat dilaksanakan dengan baik.

Menurut Prajudi Atmosudirjo, kewenangan adalah apa yang disebut kekuasaan formal, kekuasaan yang berasal dari kekuasaan legislatif, diberikan oleh Undang-Undang, atau dari kekuasaan eksekutif. Kewenangan adalah kekuasaan terhadap golongan tertentu atau kekuasaan terhadap suatu bidang pemerintahan tertentu yang bulat. Sedangkan wewenang hanya mengenai suatu hal tertentu saja, wewenang adalah kekuasaan untuk melakukan sesuatu tindak hukum publik.[1]

Menurut Prof. Muladi, merupakan bagian yang sangat penting dalam Hukum Tata Pemerintahan (Hukum Administrasi), karena pemerintahan baru dapat menjalankan fungsinya atas dasar wewenang yang diperolehnya. Keabsahan tindakan pemerintahan diukur berdasarkan wewenang yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Perihal kewenangan dapat dilihat dari Konstitusi Negara yang memberikan legitimasi kepada Badan Publik dan Lembaga Negara dalam menjalankan fungsinya. Wewenang adalah kemampuan bertindak yang diberikan oleh undang-undang yang berlaku untuk melakukan hubungan dan perbuatan hukum.[2]

Sumber Kewenangan

Dalam negara demokraasi segala kewenangan/kekuasaan pada hakikatnya berasal dan bersumber dari rakyat karena pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik pada dasarnya bersumber dari kenyataan atau kesadaran hukum masyarakat sehingga mampu memberikan rasa keadilan.

Menurut Miriam Budiarjo Kekuasaan merupakan inti dari penyelenggaraan negara agar negara dalam keadaan bergerak (de staat in beweging) sehingga negara itu dapat bekerja untuk melayani warganya. Oleh karena itu negara harus diberi kekuasaan. Kekuasaan adalah kemampuan seseorang atau sekelompok orang manusia untuk mempengaruhi tingkah laku seseorang atau kelompok lain sehingga tingkah laku itu sesuai dengan tujuan dari orang atau negara.

Kekuasaan yang diberikan kepada negara (organ-organ negara) harus dengan batas-batas yang pasti yang diwujudkan dalam hukum supaya kewenangan penyelenggara negara dapat dipastikan oleh hukum yang mengikat antara negara dengan warga negara. Kewenangan yang dilandasi oleh ketentuan hukum disebut kewenangan hukum. Sehingga kewenangan tersebut merupakan kewenangan yang sah. Dengan demikian, pejabat (organ) dalam mengeluarkan keputusan, bersumber dari kewenangan tersebut.

Secara teori terdapat tiga cara untuk memperoleh kewenangan yaitu atribusi, delegasi, dan mandat, atribusi adalah wewenang pemerintahan yang diperoleh dari peraturan perundang-undangan artinya wewenang pemerintah dimaksud telah diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, wewenang ini kemudian disebut sebagai asas legalitas, Contoh: Atribusi kekuasaan Presiden dan DPR membentuk Undang-Undang. Delegasi adalah wewenang yang diperoleh atas dasar pelimpahan wewenang dari badan/organ pemerintahan yang lain. Sifat wewenang delegasi adalah pelimpahan yang bersumber dari wewenang atribusi, akibat hukum ketika wewenang dijalankan menjadi tanggung jawab penerima delegasi, Hal tersebut berarti ada perpindahan tanggung jawab dari yang memberi delegasi kepada yang menerima delegasi. Ketika penyerahan delegasi dilakukan maka aparat penerima delegasi tersebut berwenang menciptakan suatu produk hukum, contohnya adalah ketika Pemerintah Pusat mendelegasikan wewenang kepada Pemerintah Daerah untuk membuat Peraturan Daerah di daerah masing-masing sehingga Pemerintah Daerah bertanggung jawab penuh atas kewenangan delegasi yang diterimanya. Mandat ialah pelimpahan wewenang yang pada umumnya dalam hubungan rutin antara atasan dengan bawahan, kecuali dilarang secara tegas oleh peraturan perundang-undangan. Ditinjau dari segi tanggung jawabnya maka pada wewenang mandat (mandaat) tanggung jawab dan tanggunggugat tetap berada pada pemberi mandat , penerima mandat (mandataris) tidak dibebani tanggung jawab dan tanggunggugat atas wewenang yang dijalankan.[3] 

S.F. Marbun sebagaimana dikutip oleh Nomensen Sinamo menjelaskan, bahwa pengertian mandat menurut hukum tata negara dengan hukum administrasi negara ada perbedaan yang prisipiil, hal ini jika dikaitkan dengan penjelasan UUD 1945 sebelum diamandemen yang merujuk pada hubungan fungsional antara MPR dan Presiden, yakni Presiden sebagai mandataris MPR. Disini hubungan fungsional yang ada menggunakan istilah mandat (mandataris). Perbedaan yang sangat prinsipiil, yakni berkaitan dengan tanggung jawab dan tanggunggugat pemberi mandat. Menurut hukum administrasi negara tanggung jawab dan tanggung gugat berada pada pemberi mandat, sedangkan Presiden sebagai mandataris MPR dimaknai Presiden bertanggung jawab kepada MPR, dan MPR bertanggung jawab kepada rakyat yang berdaulat, namun demikian tanggunggugat tetap berada pada presiden, sebenarnya wewenang dimaksud cenderung wewenang delegasi. )

Syarat-syarat delegasi antara lain:[4]

  1. Delegasi harus definitif, artinya pemberi delegasi tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu.
  2. Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan.
  3. Delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hirarki kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi.
  4. Kewajiban memberi keterangan/penjelasan, artinya pemberi delegasi/delegansberwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut.
  5. Peraturan kebijakan artinya pemberi delegasi memberikan instruksi/petunjuk tentang penggunaan wewenang tersebut

Misalnya, ketika Bupati pergi Haji/Umroh, maka Bupati mendelegasikan kepada Wakil Bupati semua kewenangan yang dimiliki Bupati.

Menurut Maria Farida Indrati, delegasi kewenangan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan yang lebih tinggi kepada peraturan yang lebih rendah, baik dinyatakan dengan tegas mamupun tidak dinyatakan dengan tegas. Pada kewenangan delegasi tidak diberikan, melainkan bersifat semetara, kewenangan dapat diselenggarakan sepanjang pelimpahan tersebut masih ada.[5]

Pemberi delegasi tidak dapat menggunakan wewenang itu lagi, kecuali setelah ada pencabutan dengan berpegang asas contarius actus, artinya setiap perubahan, pencabutan suatu peraturan perundang-undangan dilakukan oleh pejabat yang menetapkan peraturan dimaksud, dan dilakukan dengan peraturan yang setingkat atau yang lebih tinggi.

Mandat adalah wewenang yang diberikan oleh atasan kepada bawahan dimana letak pertanggungjawabannya tetap melekat kepada si pemberi mandat. Hal tersebut dimaksudkan agar bawahan dapat membuat keputusan atas nama pejabat yang memberi mandat. Dalam pemberian mandat, pemberi mandat dapat menggunakan kewenangan yang telah diberikannya itu setiap saat. Penerima mandat atau mandataris tidak dapat memberikan mandat kepada orang lain. Jika Penerima mandat telah melaksanakan maka secara otomatis mandat tersebut berakhir tanpa harus diberikan surat penarikan mandat. Contohnya adalah jika Gubernur berhalangan hadir karena harus ke luar daerah, dan pada saat bersamaan harus memberikan persetujuan untuk sesuatu hal, maka Gubernur tersebut dapat memberikan mandat kepada Wakil Gubernur atau Sekretaris Daerahnya untuk mendandatangani persetujuan tersebut. Apabila terjadi permasalahan dengan keputusan tersebut maka Gubernur yang bertanggung jawab.[6] Dalam hal mandat tidak ada pemindahan kewenangan, tetapi pemberian mandat memberiakn kewenangan kepada organ lain untuk membuat suatu keputusan atau mengambil suatu tindakan atas namanya. contoh antara Menteri dengan Diretkur Jenderal, Menteri sebagai pemberi mandat menugaskan Direktur Jenderal untuk dan atas nama Menteri melakukan suatu tindakan hukum dan mengambil serta mengeluarkan keputusan-keputsan Tata Usaha Negara tertentu. Secara yuridis tetap Menteri yang berwenang karena sebagai Pejabat Tata Usaha Negara yang bertanggung jawab.

Dalam Hukum Administrasi Negara mandat diartikan sebagai perintah untuk melaksanakan atasan, kewenangan dapat sewaktu-waktu dilaksanakan oleh  pemberi  mandat, dan  tidak terjadi  peralihan tanggung jawab. Berdasarkan uraian tersebut, apabila wewenang yang diperoleh organ pemerintahan secara atribusi itu bersifat asli yang berasal dari peraturan perundang-undangan, yaitu dari  redaksi pasal-pasal tertentu dalam peraturan perundang-undangan. Penerima dapat  menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada dengan tanggung jawab intern dan ekstern pelaksanaan wewenang yang diatribusikan sepenuhnya berada pada  penerima wewenang (atributaris)[7]

Stroink  dan Steenbeek sebagaimana dikutip oleh Ridwan HR, mengemukakan pandangan  yang berbeda, sebagai berikut : “Bahwa hanya ada dua cara untuk memperoleh wewenang, yaitu atribusi dan delegasi. Atribusi berkenaan dengan penyerahan wewenang baru, sedangkan delegasi menyangkut pelimpahan wewenang yang telah ada (oleh organ yang telah memperoleh wewenang secara atributif kepada organ lain; jadi delegasi secara logis selalu didahului oleh atribusi). Mengenai mandat, tidak dibicarakan mengenai penyerahan wewenang atau pelimbahan wewenang. Dalam hal mandat tidak terjadi perubahan[8].

 

Kewenangan Membentuk Undang-Undang

Sebagaimana telah dibicarakan penulis didepan, kewenangan lahir karena kekuasaan yang sah. Kekuasaan yang sah menciptakan hukum, sebaliknya hukum memberi legitimasi terhadap kekuasaan sehingga dapat dikatakan sebuah kekuasaan itu sah. Maka berbicara tentang sumber kewenangan membentuk undang-undang, tentu hukum harus dijadikan acuan. Oleh sebab, di dalam negara hukum (rechtstaat) dikenal asas legalitas yang menjadi pilar utamanya dan merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan di setiap negara hukum terutama bagi negara-negara hukum dengan sistem eropa kontinental.

Undang-Undang Dasar Tahun 1945 adalah hukum tertinggi di Indonesia, sekaligus norma dasar/pokok yang mengatur hubungan antara lembaga negara baik secara horizontal maupun vertikal dan jaminan akan hak-hak dasar warga negara serta hubungan antara negara dengan warga negara. Atas dasar itu maka, UUD 1954 harus dijadikan pedoman untuk melihat bagaimana mekanisme pelaksanaan kekuasaan negara dalam wujud organ (Lembaga) negara yang sesuai dengan kewenangan masing-masing lembaga negara yang diberikan secara atribusi ataupun delegasi oleh UUD 1945. Sehingga hal mana, sesuai dengan penegasan bahwa Indonesia adalah negara hukum (rechtsaat) hukum bukan negara kekuasaan (machtstaat).[9]

Berdasarkan UUD 1945 pasal 20 ayat (1) mengatakan DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang (kekuasaan legislatif). Meski demikian DPR tidak secara terpisah bisa membentuk undang-undang secara absolut tanpa persetujuan cabang kekuasaan lain. Selanjutnya pasal 20 ayat (2) mengatakan setiap rancangan undang-undang di bahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama, ayat (3) jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, maka rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu.[10]

Kewenangan membentuk undang-undang dari Presiden diatur dalam pasal 5 ayat (1) yang mengatakan presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR. Disamping itu terdapat lembaga negara lain dalam lingkungan legislatif yang mempunyai fungsi legislasi, yaitu DPD. Menurut pasal 22D ayat (1) UUD 1945, DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

 Menurut Farida, pengertian DPR memegang “kekuasaan membentuk” undang-undang yang ditetapkan dalam pasal 20 ayat (1) UUD 1945 seharusnya dapat diartikan sebagai “memegang kewenangan” karena suatu kekuasaan (macht), dalam hal ini suatu kekuasaan membentuk undang-undang (wetgevendemacht), memang mengandung makna kewenangan membentuk undang-undang. Namun demikian rumusan pasal 20 ayat (1) tersebut dalam kajian perundang-undangan tidak dapat dilepaskan atau dipisahkan dengan ketentuan pada ayat-ayat selanjut. )[11]

Namun ada pendapat lain dari salah satu ahli hukum diIndonesia, beliau Prof.Jimly Asshiddiqie menjelaskan bahwa fungsi legislasi oleh cabang kekuasaan legislatif dalam bentuk konkretnya adalah fungsi pengaturan (regelende functie) ini terwujud dalam pembentukan undang-undang (wetgevende functie atau law making function). Fungsi pengaturan (regelende functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara sebagaimana diatur dalam UUD 1945. ) Selanjutnya, kewenangan pengaturan yang lebih operasional itu dianggap berasal dari delegasi kewenangan legislatif, sehingga harus ada perintah atau pendelegasian kewenangan (legislative delegation of rule-making power) kepada lembaga eksekutif untuk menentukan pengaturan lebih lanjut.

Terlepas dari berbagai perbedaan pendapat diatas, menurut penulis kewenangan membentuk undang-undang (wetgevendemacht) ada pada kekuasaan legislatif. Sesuai dengan fungsinya yaitu fungsi pengaturan (regelende functie) dan berdasarkan ketentuan pasal 20 ayat (1) UUD 1945. Dengan asumsi, kewenangan ini adalah kewenangan artibutif. Artinya kewenangan orisinil yang diberikan oleh UUD tahun 1945.

 

 

Sumber/Referensi:

[1] Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Hal. 32.

[2] Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum. Kencana Prenada Media Group, Jakarta. 2008. Hal. 18.

[3] Bagir Manan, Dasar-dasar Peraturan Perundang-undangan indonesia, Jakarta, Indo hill, 1992

[4] Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Buku I, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta. 2004. Hal. 42.

[5] Maria Farida. Ilmu Perundang-undangan, Yogyakarta. Kanisius, 2007. Hal. 45

[6] Logemann, JHA, Tentang Teori Suatu Hukum Tata Negara Positif. terjemahan Makkatutu dan J.C.Pangkerego. Ichtiar Baru-Van Hoeve, Jakarta. 1975. Hal. 86.

[7] Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta. 2006. Hal. 19.

[8] Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Raja Grafindo, 2006, hal. 78

[9] Marbun SF, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia. FH UII Press, Yogyakarta. 2011. Hal 54

[10] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, hasil amandemen dan proses amandemen UUD 1945 , Sinar Grafika, Jakarta. 2002.

[11] Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan, Yogyakarta, Kanisius, 2007, hal. 91

Next Post Previous Post